Улс, орон нутагт бүлэг

Хууль ба үнэн байдал

“Нээлттэй нийгэм форум”-ын захиалгаар “Хөгжлийн эрх зүйн төв” судалгааны байгууллагын судлаачид Монгол Улсад хууль тогтоомжийг олон нийтээр хэлэлцүүлэлгүй УИХ-аар хэлэлцэж батлаж буй асуудлын хууль зүйн үндэслэл болон үр дагаварыг задлан шинжилж, дүгнэлт боловсруулжээ. Судалгааг хуульч судлаач О.Мөнхцэцэг, С.Билгүүн нар голчлон гүйцэтгэсэн байна.

Судлаачдын дүгнэлтээс  үзвэл сүүлийн жилүүдэд, өнөөгийн нөхцөлд,  Монгол Улсад олон нийтээр хэлэлцүүлэлгүй, яаралтай горимоор батлагдаж буй хуулиуд ихэвчлэн учир шалтгааны үндэслэлгүй, хуудуутай, болхи толхи сэдэл, шалтагаар үүсгэгдсэн хийгээд сөрөг үр дагавар нэн  ихтэй байгааг хөдөлбөргүй тогтоосон байна. Манай ард түмэн хууль тогтоох үйл явцын талаар мэдээлэл нэн дутмаг, үндсэндээ хаалтай, боомилогдмол байгааг бодолцон, уг судалгааны үр дүнгийн тухай нийтэд  мэдээлэх нь туйлаас чухал гэж үзэв.

                                      1.Нуугдмал байдал-Тэг үнэлгээ

Дээрх судлаачид судалгааны учир зорилгынхоо талаар үгүүлэхдээ  “Хууль тогтоомж  амьдралд нийцсэн, өөр хоорондоо зөрчилгүй, хүлээн зөвшөөрөгдсөн, хэрэгжих чадамжтай байж, тэгш, шударга үйлчлэх суурь нөхцөл нь бүрдэнэ. Хуулийн төслийг боловсруулах, хэлэлцэн батлах шатанд олон нийт, салбарын мэргэжилтнүүд, эрх ашиг нь хөндөгдөж буй талуудаар хэлэлцүүлж шүүн тунгаасан байх нь нэн тэргүүний шаардлага юм. Ийнхүү хэлэлцүүлэхдээ хуулийн төсөл төдийгүй үзэл баримтлал, батлан гаргах хэрэгцээ шаардлага, зардлын тооцоо, өмнөх хууль тогтоомжийн хэрэгжилтийн үнэлгээ, тулгамдсан асуудлуудыг нэг бүрчлэн танилцуулж, санал шүүмж өгөх нөхцөл боломжийг бүрдүүлэн, гарсан саналыг бодитоор тусган авснаар хуулийн төсөлд нуугдсан хийдэл зөрчлийг илрүүлж, болзошгүй эрсдэл (хүний эрх, нийтийн ашиг сонирхол, авлига, ашиг сонирхлын зөрчил гэх мэт)-ээс урьдчилан сэргийлэх боломж бүрддэг. Гэвч сүүлийн жилүүдэд хууль тогтоомжийг олон нийтээр хэлэлцүүлэхгүйгээр батлан гаргах явдал цөөнгүй гарах болсон төдийгүй ийм замаар батлагдсан хуулиуд нь эргээд Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал, суурь зарчимд нийцэхгүй байх, бусад хууль тогтоомжтой зөрчилдөх, хүний эрх, эрх чөлөөг хязгаарлах, төсөв санхүүгийн болон төрийн албаны сахилга бат, бүтэц зохион байгуулалтыг алдагдуулах болжээ. Тухайлбал, 2019 онд батлагдсан Шүүгчийн эрх зүйн байдлын тухай хууль, Прокурорын тухай хууль, Авлигатай тэмцэх тухай хуулиудад нэмэлт, өөрчлөлт оруулах тухай хууль, 2023 онд батлагдсан Олон нийтийн сүлжээнд хүний эрхийг хамгаалах тухай хууль, 2024 онд батлагдсан Уламжлалт мал аж ахуйд тулгамдаж буй уур амьсгалын өөрчлөлтөөс шалтгаалсан сөрөг нөлөөллийг бууруулах тухай хуулиудыг дурдаж болно” гэжээ.

Тэрчлэн “хууль тогтоомжийн төслийг олон нийтийн хэлэлцүүлэггүйгээр батлан гаргаж байгаа нь олон улсад хүлээн зөвшөөрөгдсөн засаглалын үнэлгээний үр дүнд сөргөөр нөлөөлөх талтай” гээд “Дэлхийн шударга ёсны төсөл” байгууллагаас жил бүр гаргадаг “Эрх зүйт ёсны индекс”-ийн нэг үндсэн шалгуур болох “төр засгийн үйл ажиллагааны нээлттэй байдлын үзүүлэлтээр Монгол Улс дэлхийн болон бүс нутгийн дунджаас тогтмол доогуур үнэлэгдэж ирснийг, мөнхүү  “Нээлттэй засаг төр” гэх энэхүү үзүүлэлтийг иргэний оролцоо, мэдээлэл авах эрх, гомдол гарган шийдвэрлүүлэх механизм, хууль тогтоомж, төрийн мэдээллийг нийтэд ил тод болгосон байдал гэсэн дөрвөн дэд үзүүлэлтийн дунджаар хэмждэг бөгөөд 2023 оны үнэлгээнээс харвал хууль тогтоомж, түүний төсөл, төрийн мэдээллийн нээлттэй байдал гэсэн дэд үзүүлэлтэд 0.42 буюу хамгийн бага оноо авсныг” дурьдсан байна.

Одоо тус судалгааны тайлан дахь зарим хуулиудыг шинжилсэн шинжилгээ, дүгнэлтүүдээс заримыг нь товчлон толилуулъя. Үүнд:

 Нэг: Монгол Улсын Их Хурал 2020-2024 онд нийтдээ 206 хуулийн төсөл үүнээс 131 бие даасан хуулийн төслийг хэлэлцэн баталсанаас 31-ийг нь олон нийтээр хэлэлцүүлэлгүйгээр баталсан. Тэдгээр нь нэн яаралтай хэлэлцүүлэх шаардлага, УИХ-ын үйл ажиллагаатай холбоотой, хуулийн давхардал хийдэл арилгах, мөн бодлогын чиглэл, Засгийн газрын бүтэц, томилгоо гэсэн шалтгаануудад үндэслэгдсэн байна. Судлаачид эдгээрийг нягтлан шинжилж тодорхой дүгнэлт гаргасныг үзвэл юуны өмнө хуулийн төслийг нэн яаралтай хэлэлцүүлэхээр өргөн мэдүүлэх үндэслэл, шалгуур, түүнийг шалган тогтоох журам тодорхой биш байгаагийн зэрэгцээ “үндэсний эдийн засгийн аюулгүй байдлыг хангах” нэрийн дор батлагдсан “Гол нэр төрлийн зарим бараа, бүтээгдэхүүний үнийн өсөлт, хомсдлоос сэргийлэх, сөрөг нөлөөллийг бууруулах тухай хууль” гэх зэрэг зарим хууль тогтоомжийн хувьд хэрэгжилтийг тодорхой хугацааны дотор эргэн шалгаж, улмаар парламентын түвшинд хэлэлцэж, шаардлагатай бол хүчингүй болгох, нэмэлт, өөрчлөлт оруулах механизм байхгүй байгаа нь дутагдалтай гэж үзжээ.

&nbspХоёр: Төрийн болон орон нутгийн өмчийн хөрөнгөөр бараа, ажил, үйлчилгээ худалдан авах тухай хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах тухай хуулийн төслийг Засгийн газраас 2022 оны 04 дүгээр сарын 05-ны өдөр нэн яаралтай хэлэлцүүлэхээр өргөн мэдүүлж, мөн оны 06 дугаар сарын 10-ны өдөр баталсан. Тус хуулиар тендер шалгаруулалтын үйл явцыг хурдасгах, хугацааг багасгах, зарим төсөл арга хэмжээг тендер шалгаруулалтгүй гэрээ байгуулж, хэрэгжүүлэхээр тусгасан нь шүүмжлэл дагуулж, хэлэлцүүлгийн шатанд хасагдсан байдаг байна.

&nbspГурав: Олон нийтийн сүлжээнд хүний эрхийг хамгаалах тухай хуулийн төслийг Засгийн газраас 2023 оны 01 дүгээр сарын 18-ны өдөр нэн яаралтай хэлэлцүүлэхээр өргөн мэдүүлж, мөн оны 01 дүгээр сарын 20-ны өдөр буюу 2 хоногийн дотор баталжээ. Тэгтэл энэ хууль нь хуулийн зорилготойгоо үл нийцэх буюу цахим орчинд хүний эрхийг хамгаалахаас илүүтэй цахим орчинд үзэл бодлоо илэрхийлэх эрх чөлөөг хязгаарлах үр дагавар бүхий зохицуулалт агуулсан, тодруулбал, зөрчилтэй контентын хандалт, хүний үзэл бодлоо илэрхийлэх эрх чөлөөг хязгаарлахад чиглэсэн зохицуулалтууд тусгагдсан байв. Цаашлаад уг хуулийн зохицуулалт нь үндэсний эдийн засгийн аюулгүй байдлыг хангахтай хэрхэн холбогдох, нэн яаралтай хэлэлцэх ямар үндэслэл, шалтгаан үүссэн нь тодорхой бус, харин ч хүний эрх, эрх чөлөөг хөндсөн агуулга бүхий зохицуулалттай, боловсруулах шатанд нь олон нийтээр хэлэлцүүлээгүй, баталсан байна.  Улмаар иргэд, төрийн бус байгууллага, олон улсын байгууллагын шүүмжлэл дагуулсан учир Монгол Улсын Ерөнхийлөгч уг хуульд хориг тавьсан байдаг. УИХ хоригийг хүлээн авч, тус хуулийг хэрэгжиж эхлэхээс нь өмнө хүчингүй болгосон ажээ. 

&nbspНэн яаралтай горимоор, олон нийтийн хэлэлцүүлэггүйгээр баталсан, хүний эрх, эрх чөлөөг ноцтой хязгаарлах зохицуулалт бүхий энэхүү хууль нь олон улсын эрхийн стандарт, Монгол Улсын нэгдэн орсон гэрээнд нийцэхгүй байгааг олон улсын байгууллагууд шүүмжилсэн байдаг. Үүнээс дүгнэлт хийхэд хүний эрх, эрх чөлөөг хязгаарлах санаа агуулсан, иргэд олон нийтийн зүгээс шүүмжлэл дагуулсан хуулийн төслийг хүчээр батлахын тулд өргөн хүрээний хэлэлцүүлгээс зайлсхийж, нэн яаралтай горимоор өргөн мэдүүлсэн гэж үзэхээр байна” гэж судлаачид дүгнэжээ. 

                                            2.Ард олонтойгоо хэлэлцвэл

                                                 алдас, нүгэл нимгэрнэ !

Дөрөв: Үндэсний баялгийн сангийн тухай хуулийн төслийг  Монгол Улсын Засгийн газраас 2024 оны 04 дүгээр сарын 03-ны өдөр нэн яаралтай хэлэлцүүлэхээр өргөн мэдүүлж, мөн оны 04 дүгээр сарын 19-ний өдөр баталсан. “Уг хуулиар газрын хэвлийн баялгийн үр өгөөжийг одоо ба ирээдүй үеийн Монгол Улсын иргэн бүрд тэгш, шударга хүртээх зорилгоор Үндэсний баялгийн санг байгуулах, түүний төрөл, зориулалт, эх үүсвэрийг тодорхойлох, сангийн хөрөнгийн тогтвортой байдлыг хангах, үйл ажиллагааг тайлагнах болон хяналт тавих зэрэг харилцааг зохицуулна гэсэн бөгөөд эдгээр нь үндэсний эдийн засгийн аюулгүй байдалтай холбоотой асуудал мөн байж болох ч нэн яаралтай батлах тулгамдсан асуудал гэж үзэх боломжгүй.  Түүнчлэн уг хуулийг дагалдан Ашигт малтмалын тухай хуульд зарчмын шинжтэй томоохон өөрчлөлт буюу тусгай зөвшөөрөл эзэмшигч хуулийн этгээдийн эрх, ашиг сонирхлыг хөндөх үр дагавар бүхий өөрчлөлт оруулсныг анхаарах нь зүйтэй. Өөрөөр хэлбэл, улсын төсвийн оролцоогүйгээр хайгуул хийж нөөцийг нь тогтоосон стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын орд, түүний үүсмэл ордыг эзэмшигчийн тухайн ордод оруулсан хөрөнгийн 34 хүртэлх хувьтай тэнцэх хувьцааг төр үнэ төлбөргүй эзэмших зохицуулалт бий болжээ. Энэ зохицуулалтын хэрэгжих механизм, “үнэ төлбөргүй” гэсэн агуулгыг хэрхэн тодорхойлж хэрэгжүүлэх зэрэг цөөнгүй асуудлуудын хувьд нэн бүрхэг байгаа нь өмчлөх эрхийн зөрчил, маргаан үүсгэж болзошгүй. Уг зүй нь зарчмын шинжтэй ийм өөрчлөлтийг дагалдах хууль хэлбэрээр, тооцоо судалгаагүй, олон нийтийн хэлэлцүүлэггүйгээр батлан гаргах учиргүй” гэж дүгнэсэн байна.

Тав: Коронавируст халдвар (Ковид-19)-ын цар тахлаас урьдчилан сэргийлэх, тэмцэх, нийгэм, эдийн засагт үзүүлэх сөрөг нөлөөллийг бууруулах тухай хуулийн төслийг Улсын Их Хурлын нэр бүхий гишүүдээс 2020 оны 04 дүгээр сарын 17-ны өдөр өргөн барьсан нь мөн оны 04 дүгээр сарын 29-ний өдөр батлагдсан. Цар тахлын нөхцөл байдлыг даван туулахад чиглэсэн онцгой харилцааг зохицуулахаар заасан учир тус хуулийн төсөлд олон нийтийн хэлэлцүүлэг зохион байгуулахгүй байж болох боловч энэ зорилготой уялдаагүй олон зохицуулалт уг хуульд тусгагдсан байдаг. Тухайлбал, тус хуулийн 3.2-т УИХ-ын болон орон нутгийн ээлжит сонгуулиас бусад албан тушаалтныг сонгон шалгаруулах үйл ажиллагааг бүхэлд нь түдгэлзүүлж зогсоохоор заажээ. Үүний дагуу нийт 1600 гаруй төрийн жинхэнэ албан хаагч ямар нэг сонгон шалгаруулалтгүй томилогдсоны дотор яамны төрийн нарийн бичгийн дарга, газрын дарга зэрэг төрийн өндөр албан тушаалтан ч багтсан.  Гэтэл бодит байдалд УИХ-ын болон орон нутгийн сонгууль, “Дижитал үндэстэн” гэх мэт олон нийтийг хамарсан арга хэмжээнүүд зохион байгуулагдсаар байсан хэр нь төрийн албаны сонгон шалгаруулалт явуулах боломжгүй гэж үзсэн нь хачирхалтай. Төрийн алба хаагчдад байр олгох тухай заалт энэ хуулинд бас бий бөгөөд энэ нь гамшгийн нөхцөл байдалтай ямар холбоотой, уг зохицуулалтын дагуу ямар чиг үүрэг гүйцэтгэсэн хэдэн албан хаагчдад орон сууц олгосон зэрэг нь тодорхойгүй байх жишээтэй!

Зүй ёсоороо бол зөвхөн нэн яаралтай буюу урьдчилан тооцох бололцоогүй нөхцөл байдал үүссэн, тухайн хууль тогтоомжийн төсөл нь өргөн хүрээтэй, байнгын шинжтэй зарчмын өөрчлөлт дагуулахааргүй, хүний эрх, эрх чөлөөг ноцтой хөндөхөөргүй байгаагаас бусад тохиолдолд хуулийн төслийг заавал иргэд, олон нийтэд танилцуулж, санал шүүмжийг нь тусгах шаардлагатай гэж үздэг бөгөөд улс орон бүр өөр өөрийн хууль тогтоомж, парламентын дэгд энэ талаар тусгайлан заадаг байдаг. Тэрчлэн хууль тогтоомжийн төслийг нэн яаралтай горимоор өргөн мэдүүлж хэлэлцэх үйл явцад болон тухайн хууль тогтоомж үйлчилж эхэлсний дараа хяналт тавих, үнэлгээ хийх, хэлэлцүүлэг зохион байгуулах, зөвхөн нэг удаагийн үйлчлэлтэй, эсхүл тодорхой хугацаанд үйлчлээд зогсох зэргээр хязгаарлалт тавьдаг ажээ. Эдгээр нь тухайн хууль тогтоомжийг олон нийтийн хэлэлцүүлэг явуулах боломжгүйд хүргэсэн хойшлуулшгүй нөхцөл байдал арилмагц өөрөө хүчингүй болох, хэрэв байнгын шинжтэй эрх зүйн зохицуулалт бий болгох шаардлагатай бол заавал олон нийтээр хэлэлцүүлэх нөхцөлийг бий болгож байгаа хэрэг болохоос гадна “нэн яаралтай” нэрийн дор батлагдсан хууль тогтоомжийн хэрэгжилтийг нийгэм, эдийн засаг, эрх зүйн үр дагавар талаас нь нөхөн шалгах, хэлэлцэх боломжийг бүрдүүлэхэд чиглэсэн чухал механизм юм байна.

Ийнхүү судлаачид 2020-2024 оны хаврын чуулган хүртэлх хугацаанд УИХ-аас олон нийтийн хэлэлцүүлэг явуулахгүйгээр хууль тогтоомжийн төсөл хэлэлцэн баталсан тохиолдлуудыг шинжлэн судалж, дараах дүгнэлт гаргасан байна. 

Судлаачид дүгнэсэн нь:

“Хууль тогтоомжийн тухай хуулийн 12 дугаар зүйлийн 12.2, 38 дугаарзүйлийн 38.9 дэх хэсэгт заасан олон нийтийн хэлэлцүүлэг шаардахгүй үндэслэлүүд төдийлөн оновчтой биш төдийгүй олон удаагийн нэмэлт өөрчлөлтөөр улам бүр өргөжүүлсээр иржээ.
&nbspМөн тухайн хууль тогтоомжийн төсөл нь эдгээр үндэслэлтэй тохирч байгаа эсэхийг УИХ-д өргөн мэдүүлэх, хэлэлцэх эсэхийг шийдвэрлэх шатанд нягтлан шалгах механизм байхгүй байна. Үүний улмаас хуулийн төслийг олон нийтээр хэлэлцүүлэх хуулийн зохицуулалт бүрэн хэрэгжиж чадахгүйд хүрч, хүний эрх, эрх чөлөөг хязгаарлах үр дагавар бүхий хуулиуд батлагдан гарах эрсдэл бий болжээ. Тодруулбал: Үндэсний эдийн засгийн аюулгүй байдлыг хангахтай холбогдолтой хууль тогтоомжийн төслийг нэн яаралтай хэлэлцүүлэхээр Засгийн газраас өргөн мэдүүлсэн тохиолдолд УИХ агуулгыг нягтлахгүйгээр шууд хүлээн авч хэлэлцэн баталдаг жишиг тогтжээ.

“Нэн яаралтай” гэсэн нэрийн дор үндэсний эдийн засгийн аюулгүй байдалтай холбоотой, харин ч Монгол Улсын Үндсэн хуулийн суурь зарчимтай зөрчилдсөн, хүний эрх, эрх чөлөөг хязгаарлах үр дагавар бүхий хууль тогтоомжийн төслийг олон нийтийн хэлэлцүүлэг явуулахгүйгээр өргөн мэдүүлэх, эсхүл бусад хуулийн дагалдах хууль тогтоомжийн хэлбэрээр УИХ-д өргөн мэдүүлж батлуулсан тохиолдол өнгөрсөн хугацаанд цөөнгүй гарчээ. 

Тиймээс Цаашид олон нийтийн хэлэлцүүлэг явуулахгүйгээр хууль тогтоомжийн төсөл боловсруулах, хэлэлцэн батлах явдлыг хязгаарлах үүднээс дараах саналыг гаргаж байна:

&nbsp&nbspМонгол Улсын Их Хурлын чуулганы хуралдааны дэгийн тухай хуулийн 33 дугаар зүйлийн 33.1- д заасан “Үндэсний эдийн засгийн аюулгүй байдлыг хангах” гэсэн агуулгыг дахин нягталж, “үндэсний аюулгүй байдалд ноцтой үр дагавар үүсгэж болзошгүй нөхцөл байдал үүссэн”, тухайн нөхцөл байдал нь урьдчилан тооцох бололцоогүй”, “хойшлуулшгүй байдал үүссэн” зэрэг шалгуур, шаардлагыг судлан нэмж тусгах. Ингэснээр зөвхөн эдийн засгийн аюулгүй байдлаас гадна үндэсний аюулгүй байдлын бусад бүрэлдэхүүн хэсгийг хамруулахаас гадна уг үндэслэлийг хэрэглэх хүрээ, хязгаарыг хумих боломж бүрдэнэ. Мөн үндэсний аюулгүй байдалд учирч болзошгүй ноцтой эрсдэл, урьдчилан тооцох боломжгүй, хойшлуулшгүй нөхцөл байдал үүссэн зэргийг баримт, судалгаагаар нотлох шаардлага болон түүнийг УИХ-ын шатанд нягтлан шалгах, хяналт тавих үйл явцыг Дэгийн тухай хуульд тодорхой тусгах нь зүйтэй.

Дээрх үндэслэлээр хэлэлцэн батлах хууль тогтоомжид хэрэгжих хугацааг нь тодорхой заах, мөн баталснаас хойш тодорхой хугацааны дараа УИХ өөрийн бүрэн эрхийн хүрээнд хэрэгжилт үр дагаврыг нь заавал үнэлдэг байх механизм бүрдүүлэх шаардлагатай. Ингэснээр хууль тогтоомжийн төслийг нэн яаралтай хэлэлцэх үндэслэлийг хэрэглэх практикийг шат дараатай боловсронгуй болгох боломж бүрдэнэ.

Олон нийтийн хэлэлцүүлэг зохион байгуулахгүйгээр өргөн мэдүүлсэн хууль тогтоомжийн төсөлд санал авах ажиллагааг УИХ-ын түвшинд хуулийн төсөл хэлэлцэхтэй зэрэгцээ байдлаар зохион байгуулах боломжийг судалж, Дэгийн тухай хуулийн 38 дугаар зүйлд тусгах. Олон нийтийн хэлэлцүүлэг явуулахгүйгээр өргөн мэдүүлсэн хууль тогтоомжийн төсөл, дагалдах судалгаа, баримт бичиг зэргийг УИХ-ын цахим хуудаст тусдаа ангилж байршуулдаг болгох замаар тухайн үндэслэлийг иргэд, олон нийт хянах нөхцөл боломжийг бүрдүүлэх нь нэн чухал байна” хэмээжээ.

Бэлтгэсэн Г.ТӨРМӨНХ