Монгол улсад бүлэг

- Энэхүү нийтлэлийг “Нээлттэй нийгэм форум” –ын санхүүжилт, дэмжлэгээр хэрэгжүүлж буй “Ил тодын буухиа” төслийн (мониторингийн ажил) хүрээнд бэлтгэн, толилуулж байна -

Ямар ч улс орон, аймаг сум, байгууллага газрын оршин тогтнох үндэсийг бүрдүүлж байдаг суурь хүчин зүйлсийн нэг нь яах аргагүй санхүү төсвийн бүтэц, тогтолцоо юм.  

Монгол улсын төсвийн тухай хуулинд  төсвийг төлөвлөх, батлах, хэрэгжүүлэх, тайлагнахдаа  

төсвийн тогтвортой байдлыг хангасан байх

төсвийн иж бүрэн, үнэн зөв байдлыг хангасан байх;

Санхүү, төсвийн зохистой удирдлагыг хэрэгжүүлэх

Ил тод байдлыг хангасан байх;

Хариуцлагатай байх гэсэн үндсэн зарчимуудыг мөрдлөг болгохоос гадна санхүү, төсвийн зохистой удирдлагыг хэрэгжүүлэх зарчмыг дараах байдлаар хэрэгжүүлэхийн тулд

         1.төсвийг үр ашигтай, хэмнэлттэй байхаар төлөвлөж, зарцуулах

Төрийн чиг үүрэгт хамаарахгүй хөтөлбөр, арга хэмжээг санхүүжүүлэхгүй байх;

Иргэн, аж ахуйн нэгж, төрийн бус байгууллагаар гүйцэтгүүлэх боломжтой хөтөлбөр, арга хэмжээг тэдгээрээр гүйцэтгүүлэх чиглэл баримтлах;

Хуульд өөрөөр заагаагүй бол бараа нийлүүлэх, ажил гүйцэтгэх, үйлчилгээ үзүүлэх этгээдийг чөлөөт өрсөлдөөн, нээлттэй сонгон шалгаруулалтын аргаар сонгох;

Төсвийн захирагч төсвийн орлогыг барьцаалах, түүгээр баталгаа гаргахгүй байх;

Хуульд өөрөөр заагаагүй бол төсвийн орлогыг аль нэг этгээд, эсхүл үйл ажиллагаанд тусгайлан оноохгүй байх;

Төрөөс хэрэгжүүлэх аливаа үйл ажиллагаа, хөтөлбөр, арга хэмжээ, татвар ногдуулалт, эсхүл хөнгөлөлт, баталгаа, зээл, өр төлбөр, санхүүгийн үйл ажиллагаа, болзошгүй өр төлбөр, тэдгээрийн үр дүн нь өнөө болон ирээдүй үеийн хооронд тэгш бус байдал үүсгэхгүй байх;

Төсвийг зохистой удирдаж авлага, өр төлбөр үүсгэхгүй байх явдлыг хэлбэрэлтгүй мөрдөнө хэмээн хуульчилсан.

Мөнхүү төсвийг санхүүжүүлэх чиг үүргийнх нь зориулалт, цар хэмжээний хувьд улсын болон орон нутгийн гэсэн хоёр үндсэн хэсэгт хуваан зааглаж, тус бүрд нь шатлал, ангиллыг нь тогтоож өгсөн байдаг. “Хар ухаанаар”, товчхон тодорхойлъё гэвэл төсөв гэдэг маань төрийн хуулийн дагуу төрийн санхүүгийн системд хуримтлагдаж буй мөнгө, хөрөнгийн бүрдүүлэлт, зарцуулалтыг шатлал тус бүрээр нь төлөвлөж батлах, түүнийг хэрэгжүүлэх, тайлагнах, хяналт тавих үйл ажиллагааны цогц бүрдэл гэж болох байх.

Өнөөгийн байдлаар манай улсад төрийн болон бусад салбар дахь төсөв санхүүтэй холбоотой харилцааг Монгол улсын төсвийн тухай хууль, Төрийн болон орон нутгийн өмчийн хөрөнгөөр бараа, ажил, үйлчилгээ худалдан авах тухай хууль, хөрөнгө оруулалтын тухай хууль, шилэн дансны тухай хууль, мэдээллийн ил тод байдал мэдээлэл авах эрхийн тухай хууль, санхүүгийн хяналт шалгалтын тухай хууль, аудитийн тухай хууль тэдгээртэй нийцүүлэн гаргасан холбогдох журам, дүрэм, заавруудаар зохицуулж байна.

Тэрбээр дээрх хууль, журам, дүрэм, заавруудад бүгдэд нь чухалчилан тусгагдсан нэг ойлголт бол төсөв санхүүгийн нээлттэй ил тод байдал, иргэд олон нийтийн оролцооны тухай асуудал юм.

Төсвийн орчил зураглалыг тоймлон авч үзэх юм бол жил, жилийн төсвийг төлөвлөж, боловсруулах, мөн уг үйл ажиллагааг өргөн олон нийт болон шат шатны эрх барих байгууллагаар хэлэлцүүлэх, улмаар батлуулах, батлагдсан төсвийн орлого бүрдүүлэлт, зарцуулалт, хяналт, тайлагналтыг  хууль, журам зааврын дагуу хэрэгжүүлэх, түүнээс үр ашиг бий болгох, төсвийн орчилын бүх үйл явцыг тайлагнах гэсэн гинжин хэлхээгээр явагдах бөгөөд эдгээрийн бүхий л үе шатны үйл явцуудад иргэд, олон нийт, холбогдох хүмүүс чөлөөтөй оролцож, санаа бодлоо илэрхийлж, санал оруулж, учир дутагдалтай зүйлсийг шүүмжилэн засах залруулахыг санал болгохоос гадна, хөндөнгийн хяналтыг байнга тавих ёстой гэдгийг төрийн төсөв санхүүтэй холбоотой бүхий л хуулинд тусган, баталгаажуулсан байдаг.

Тухайлбал Монгол улсын төсвийн тухай хуулийн  6.5-д.Энэ хуулийн 5.1.4-т заасан төсвийн ил тод байдлыг хангасан байх зарчмыг дараах байдлаар хэрэгжүүлнэ гээд,

6.5.1-д: төсөв хэлэлцэх, батлах үйл ажиллагааг нийтэд нээлттэй байлгаж, төсвийн төлөвлөгөө, гүйцэтгэл, тайлагналын талаар тогтоосон хугацаанд нийтэд ойлгомжтой, хүртээмжтэй байдлаар мэдээлэх;

6.5.2-т төсвийг төлөвлөх, бүрдүүлэх, хуваарилах, тайлагнах үйл ажиллагаанд олон нийтийн оролцоог хангах;

6.5.3-т төсвийн гүйцэтгэл, зарцуулалт нь батлагдсан төлөвлөгөөний дагуу хэрэгжиж байгаа эсэхэд олон нийт хяналт тавих боломжоор хангах;

6.5.4-д төрөөс үзүүлж байгаа аливаа ажил, үйлчилгээ, хэрэгжүүлж байгаа арга хэмжээ, тэдгээрийн хүрээнд худалдан авч байгаа бараа, ажил, үйлчилгээнд олон нийт хяналт тавих боломжоор хангах;

6.5.5-д: .хөтөлбөр, төсөл, арга хэмжээний ач холбогдлын эрэмбэ, хэрэгжүүлэх дараалал, арга замыг тодорхойлох шийдвэрт олон нийтийн саналыг харгалзан үзэх;

6.5.6-д: .төсвийн асуудлаар иргэд, төрийн бус байгууллагаас гаргасан санал, дүгнэлтийг эрх бүхий этгээд нь шийдвэртээ хэрхэн тусгасан тухай, төсвийн үйл ажиллагаан дахь олон нийтийн оролцоог хангаж ажилласан дүнг тэдэнд тухай бүр мэдээлж байх хэмээн заасан байдаг.

Гэвч хуулийн энэ заалтууд амьдрал дээр хэрхэн хэрэгждэг вэ гэдгийг эрэгцүүлж үзвэл ямар вэ?

Нэн ялангуяа төсвийг төлөвлөх явцад олон нийт оролцож, саналаа тусгуулах, тунгаан хэлэлцэх боломж нэн хомс байсаар ирсэн. Сүүлийн жилүүдэд орон нутагт төсвийн тухай хуулийн  63.1-д заасан “баг, хорооны Засаг дарга Орон нутгийн хөгжлийн сангийн хөрөнгөөр хэрэгжүүлэх хөрөнгө оруулалт, хөтөлбөр, төсөл, арга хэмжээ, тэдгээрийг хэрэгжүүлэх дараалал, арга замын талаар баг, хороодод олон нийтийн нээлттэй санал асуулга явуулна гэснийг үндэслэн багийн иргэдийн дунд урьдчилсан хэлэлцүүлэг зохион байгуулдаг боловч иргэдийн хувьд төсөв, санхүүгийн тухай, түүнчлэн төсвийн бүтэц тогтолцооны тухай мэдлэг, мэдээлэл дулимаг зэргийг харгалзан үзэж энэ талаар хангалттай мэдээлэлтэй болгох бэлтгэл ажлыг зохион байгуулдаггүйгээс хэлэлцүүлэг нь үр өгөөжгүй, ор нэр төдий зүйл болох, хэдийгээр баг тус бүрийн хүрээнд иргэдээр хэлэлцүүлсэн гэх ч иргэдээс гаргасан үнэнхүү чухал ач холбогдолтой саналыг тусгадаггүй, учир нь иргэд өөрсдийн санал тусгагдаж байна уу гэдэгт эргэж хяналт тавих бололцоог нь олгодоггүй, тэрчилэн орон нутгийн хөгжлийн сангаас бусад хөрөнгө оруулалт, төсвийн зүйлүүдийг олон нийтээр хэлэлцүүлэхгүйгээр төлөвлөдөг явдал амь бөхтэй оршсоор байна. Үүний улмаас төсөв, хөрөнгө оруулалтын хүрээнд үр ашиг багатай, хөтөлбөр төсөл арга хэмжээнүүдийг төлөвлөж батлах, төсвийн төлөвлөлт, боловсруулалтыг улс төрийн популист арга ажиллагааны өгөөш болгож ашиглах, улмаар ийн оновчгүй төлөвлөлтүүд хийснээр их хэмжээний хөрөнгө санхүүг үр ашиггүй үрэн таран хийх явдал ч гардаг.

Жишээлэхэд: манай байгууллага 2010, 2013, -2014 онуудад Ховд аймагт зохион байгуулагдсан төрийн болон орон нутгийн өмчөөр бараа, ажил, үйлчилгээ худалдан авах зарим ажиллагааны зарцуулалт гүйцэтгэлийн үр дүнд мониторинг хийж байсан ба судалгаагаар нэжгээд худалдан авах ажиллагааны хувьд зарцуулбал зохих бодит зардлаас хэт өндөр төсөв төлөвлөж тендер зарладаг, гүйцэтгэл нь дутуу хийгддэг, ашиглалтанд хүлээж авах комисс томилж ажиллуулдаг ч, уг комисс нь тухайн бараа, ажил, үйлчилгээний цаашдын тогтвортой үйл ажиллагаа явуулах, ашиглагдах чадварыг нягтлаж, үнэн бодитоор дүгнэлт гаргадаггүйгээс өнөөдрийн байдлаар Ховд аймагт тус бүрдээ 25.0 саяас 500.0 сая хүртэл төгрөгийн төсөвт өртөгтэйгээр хийгдсэн, 10 гаруй обьект, байгууламжууд ашиглагдахгүй үхмэл хөрөнгө болж үлдсэн, зарим бараа ажил үйлчилгээнд бараг үр дүн гараагүй асуудлууд бий. Үйлдвэрлэл, үйлчилгээг дэмжихийн тулд  эргэж төлөгдөх нөхцөлтэйгээр санхүүжүүлсэн төслүүдийн эргэн төлөлт хийгддэггүй нь мөн л төлөвлөлт, зохион байгуулалтын адаа завхралтай холбоотой. 2013-2016 онуудад Ховд аймгийн орон нутгийн хөгжлийн сангаас олгогдсон зээлийн 80 хувь нь эргэн төлөлт хийгдээгүйн улмаас уг сангаас дахиж аливаа төсөл санхүүжүүлэхэд хүндрэл учирсан (ХХААХҮЯ-ны мэдээлэл), тендерийн үнэлгээний хороог бүрдүүлэх, сонгох, ирүүлсэн тендерийн саналуудыг үнэлэхэд төсөв захирагч болон улс төрийн албан тушаалтнууд хөндлөнгөөс оролцож, зааж зааварладаг (аймгийн Өмчийн газар, худалдан авах ажиллагааны хэлтсийн даргын яриа), тендерт шалгарч гэрээ байгуулан, ажил гүйцэтгэж буй компани аж ахуйн нэгжүүд гүйцэтгэлийн мэдээллийг ил тод байлгах талаар маш хангалтгүй ажилладаг, Төрийн болон орон нутгийн өмчийн хөрөнгөөр бараа, ажил үйлчилгээ худалдан авах тухай хууль болоод “Төсөв санхүүгийн ил тод байдлыг хангах” журмын заалтууд хэрэгждэггүй зэрэг анхаарвал зохих зүйлүүд байгааг энд сануулахад илүүдэхгүй гэж үзэв.  

ТБОНӨХБАҮХА тухай хуулийн дагуу тендерт шалгаран, гэрээгээр ажил, үйлчилгээ гүйцэтгэж, бараа нийлүүлж буй компани, аж ахуйн нэгжүүд нь тухайн компаний товч танилцуулга, харилцах утас, гүйцэтгэж байгаа ажил үйлчилгээний гэрээний үнийн дүн, санхүүжилтийн хуваарь, ажил эхлэх, дуусах хугацаа болон авто зам, инженерийн шугам сүлжээний хувьд дайран өнгөрөх маршрут зэргийг багтаасан самбарыг төв суурин бүрийн олон нийтэд харууцтай газарт заавал байрлуулах үүрэгтэй байдаг ч өдгөө үүнийг хэрэгжүүлж байгаа ганц ч гүйцэтгэгч алга байна. Тендер зарлаж, төрийн болон орон нутгийн өмчийн хөрөнгөөр бараа, ажил, үйлчилгээ худалдан авч буй захиалагч байгууллага нь уг ажил, үйлчилгээг гүйцэтгэж буй, бараа нйилүүлж буй гүйцэтгэгчийн гэрээний үүргийн биелэлтэнд хяналт тавих үүрэгтэй гэдгийг мөн сайтар анхаармаар санагддаг.

                    Дээрх анхаарах шаардлагатай асуудлууд болон өнгөрсөн хугацаанд гарч байсан доголдолтой зүйлсийг энд дурьдсаны учир нь нэгд орон нутгийн төсвийн төслийг төлөвлөх, боловсруулах ажил явагдаж байгаа энэ цаг үед, уг үйл ажиллагаанд байнга орхигдож байдаг иргэд олон нийтийн оролцооны асуудлыг эргэн харж, оролцоог хангах ажлыг хэрхэн зохион байгуулах шийдлээ гаргах, төсвийн төлөвлөлт, хэрэгжүүлэлт, зарцуулалтанд өмнө илэрч байсан дутагдал доголдлыг дахин давтахгүй байхад чиглэгдсэн урьдчилсан нөхцлүүдийн бүрдүүлэх явдалд холбогдох албан тушаалтан, ажил хариуцсан хүмүүсийн анхаарлыг хандуулахад чиглэгдсэн болно.

Энэ дашрамд бидний энэхүү нийтлэл нь уншигч олон түмэнд төсвийн эрх зүйн талаар зари нэг гол мэдээллүүдийг өгч, ойлголтыг дэлгэрүүлэхэд чиглэгдэж байгааг онцлоод, төсвийн хуулин дахь зарим зүйл заалтуудын талаарх мэдээлэлийг оруулъя.

Орон нутгийн төсөв боловсруулах, өргөн мэдүүлэх үйл явцыг төсвийн тухай хуулийн 67 дугаар зүйлд хуульчилан заасан ба  67.1-д аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн Засаг дарга орон нутгийн төсвийн төслийг боловсруулж, энэ хуулийн 67.2-т заасан танилцуулгын хамт тухайн шатны иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хуралд өргөн мэдүүлнэ” гээд, 67.2-т Орон нутгийн төсвийн төслийн танилцуулгад юу, юу багтах ёстойг зааж өгчээ. Үүнд

67.2.1.орон нутгийн төсвийн бодлогын зорилтыг тусгасан дунд хугацааны төлөвлөгөө;

67.2.2.энэ хуулийн 22 дугаар зүйлд заасан төсвийн ангиллын дагуу боловсруулсан төсвийн төслийн тооцоо, танилцуулга;

67.2.3.аймаг, нийслэлийн төсвөөс сум, дүүргийн төсөвт олгохоор төлөвлөсөн санхүүгийн дэмжлэг, орлогын шилжүүлгийн санал;

67.2.4.дээд шатны төсөвт тусган баталсан дээд шатны төсөвт төвлөрүүлэх хөрөнгийн хэмжээ гэсэн зүйлс байх ёстой юм байна. Түүнчилэн хуулийн 67.3.Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн төсвийн төслийг боловсруулах явцдаа төслийг тухайн шатны Засаг дарга олон нийтэд танилцуулж, тухайн аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн иргэдийн санал, хүсэлтийг иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хуралд танилцуулна гэжээ.

Хуулийн 68.2-т заасанчилан “төсвийн төслийг иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлаар хэлэлцэх явцад нэмж тусгах хөрөнгө оруулалтын төсөл, арга хэмжээг тухайн шатны төсвийг өргөн мэдүүлсэн этгээдээс энэ хуулийн 29 дүгээр зүйлд заасан шаардлагыг хангаж байгаа эсэх талаар санал, дүгнэлтийг авсны үндсэн дээр тусгах” боломжтой. Мөнхүү хуулийн 68.3-т зааснаар.”Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлаас баталсан тухайн жилийн төсвийг ил тод, олон нийтэд хүртээмжтэй байдлаар мэдээлэх” ёстой. 

Хуулийн 58.2т заасны дагуу “аймаг өөрийн төсвөөр тухайн шатанд хамаарах дараах чиг үүргийг бие даан хэрэгжүүлэх учиртай. Үүнд:

58.2.1.аймгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэх;

58.2.2.хот төлөвлөлт, барилгажуулалт, шинээр дэд бүтэц бий болгох;

58.2.3.орон нутгийн өмчийн барилга байгууламжийн их засвар, шинээр өмч бий болгох, хөрөнгө оруулалт хийх;

58.2.4.нийгмийн асрамж, халамжийн үйлчилгээг үзүүлэх, зохион байгуулах;

58.2.5.хөдөлмөр эрхлэлтийг дэмжих, ядуурлыг бууруулах хөтөлбөр, арга хэмжээг хэрэгжүүлэх;

58.2.6.жижиг, дунд үйлдвэрлэлийг хөгжүүлэх;

58.2.8.аймгийн нутаг дэвсгэрийн хэмжээнд бэлчээрийн менежмент хийх;

58.2.9.малын тэжээлийн нөөц бүрдүүлэх;

58.2.10.усан хангамж, бохир ус цэвэрлэх байгууламж, орон сууц, нийтийн аж ахуй, үерийн хамгаалалтыг зохион байгуулах;

58.2.11.нийтийн тээврийн үйлчилгээ үзүүлэх;

58.2.12.мал, амьтны халдварт, шимэгчтэх өвчинтэй тэмцэх, хортон шавжийн устгал, хяналт, гамшгаас урьдчилан сэргийлэх, гамшгийн хор хохирлыг арилгах, мал эмнэлгийн үйлчилгээ үзүүлэх;

58.2.13.байгаль орчныг хамгаалах, нөхөн сэргээх;

58.2.14.аймгийн доторх болон сум хоорондын авто зам, гүүр, тэдгээрийн гэрэлтүүлэг, гэрлэн дохио болон бусад холбогдох байгууламжийг бий болгох;

58.2.15.аймгийн нутаг дэвсгэрийн хэмжээнд хийгдэх том хэмжээний тохижилт, нийтийн эзэмшлийн аж ахуйн үйлчилгээ, нийтийн ариун цэвэр, гудамж талбайн гэрэлтүүлэг, цэвэрлэгээ, хог зайлуулалтыг зохион байгуулах;

58.2.16.аймгийн доторх өндөр хүчдэлийн болон цахилгааны шугам, дэд өртөөний ашиглалт, засвар үйлчилгээ, хэвийн үйл ажиллагааг хангах бусад үйл ажиллагааг хэрэгжүүлэх;

58.2.17.хуульд заасан бусад чиг үүргийг хэрэгжүүлэх.

Үүнээс гадна Засгийн газрын чиг үүргийг аймагт хэрэгжүүлэх үйл ажиллагааны төрөл, чиглэлийг уг хуулиар тогтоож өгсөн байдаг. Төсвийн тухай хуулийн 41.2-т зааснаар бүх шатны төсвийн захирагч нар төсвийн хэрэгжилтийн талаар дараах үүрэг хүлээнэ. Үүнд:

41.2.1.хуулийн дагуу улс, орон нутгийн төсөвт оруулах болон тухайн төсвийн байгууллагын өөрийн үйл ажиллагааны орлогыг бүрэн төвлөрүүлэх;

41.2.2.батлагдсан төсвийн хүрээнд зарлага гаргах;

41.2.3.төсвийн гүйцэтгэлийг хууль тогтоомжийн дагуу хэрэгжүүлж, тайлагнах;

41.2.4.төсвийн сар, улирлын хуваарийг баримталж ажиллах;

41.2.5.энэ хуулийн 37.1.8-д заасан эрхийн хүрээнд төсвийн байгууллагын зардлыг санхүүжүүлэх;

41.2.6.төрийн болон орон нутгийн өмчийн хөрөнгөөр худалдан авах бараа, ажил, үйлчилгээний гүйцэтгэлийн санхүүжилтийг бараа, ажил, үйлчилгээ худалдан авах ажиллагааны гэрээ, төлбөрийн хуваарийг үндэслэн санхүүжүүлэх;

41.2.7.хөтөлбөрийн хэрэгжилтэд хяналт тавих, хүрэх үр дүнг хангаж ажиллах зэрэг ажээ.

Эцэст нь Шилэн дансны тухай хуулинд байгаа төсвийн ил тод нээлттэй байдал, иргэдийн оролцоотой холбоотой нэг чухал заалтыг энд авч үзье. Уг хуулийн 6.9-д “улс, орон нутгийн төсөв, Засгийн газрын болон орон нутгийн тусгай зориулалтын сан, орон нутгийн хөгжлийн сангийн хөрөнгө оруулалт, санхүүжилт, Засгийн газар, түүний харьяа байгууллагаас гаргасан бонд, үнэт цаас, өрийн бичиг, баталгаа, төр, хувийн хэвшлийн түншлэлийн гэрээний дагуу хэрэгжүүлж байгаа төсөл, хөтөлбөр, арга хэмжээний дагуу санхүүжиж байгаа, арван сая төгрөгөөс дээш үнийн дүн бүхий бүхий л ажил гүйлгээ бүрийн нийт төсөвт өртөг, хэрэгжилтийн явц, үе шат, зарлага, санхүүжилтийн мэдээллийг Засгийн газраас тогтоосон журмын дагуу, тухайн, тухайн байгууллагууд нь хариуцан (хуулинд тодотон заасан бий), улирал бүр хөрөнгө оруулалт, санхүүжилтээ хүлээн авсан төсвийн байгууллагын цахим хуудас, мэдээллийн самбар, шилэн дансны нэгдсэн цахим хуудсанд байрлуулах ба шаардлагатай гэж үзвэл олон нийтийн бусад цахим хуудас, өөрийн цахим хуудсаар давхар мэдээлнэ. Мэдээллийг төсвийн байгууллагын цахим хуудас, мэдээллийн самбар, шилэн дансны нэгдсэн цахим хуудсанд байрлуулахад энэ хуулийн 3.1.4, 3.1.5-д заасан этгээд төлбөр төлөхгүй” хэмээн заасан байдаг.

“Ил тодын буухиа” Төслийн баг